Radcy Kurowskiemu część I

Na wszelki wypadek na czerwono część najistotniejszą:)


Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji - z upoważnienia ministra -na interpelację nr 10035 w sprawie wprowadzenia do statutów miast i gmin zapisów umożliwiających ich mieszkańcom podejmowanie tzw. inicjatyw uchwałodawczych


Szanowny Panie Marszałku! Nawiązując do pisma z dnia 19 maja 2005 r. (sygn. SPS-0202-10035/05) dotyczącego interpelacji Posła na Sejm RP Pani Marii Nowak w sprawie wprowadzenia do statutów miast i gmin zapisów umożliwiających ich mieszkańcom podejmowanie tzw. inicjatyw uchwałodawczych, uprzejmie przedstawiam następujące wyjaśnienia.


Kwestie inicjatywy ustawodawczej oraz uchwałodawczej są odmiennie uregulowane na gruncie obwiązującego prawa. Sprawy związane z inicjatywą ustawodawczą zostały szczegółowo określone w Konstytucji RP oraz ustawodawstwie zwykłym, natomiast kwestię wprowadzenia tego typu rozwiązań na szczeblu samorządu terytorialnego pozostawiono władzom lokalnym (regionalnym). Odpowiednie ramy systemowe w tym zakresie tworzą jedynie samorządowe ustawy ustrojowe: ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), ustawa o samorządzie województwa (t.j.: Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) oraz Konstytucja RP.


Ustawa zasadnicza jako posiadających inicjatywę ustawodawczą wskazuje posłów, Senat, Prezydenta RP oraz grupę co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Szczegółowe rozwiązania w danym zakresie zawiera ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy uchwałodawczej przez obywateli (Dz.U. Nr 62, poz. 688). Nie bez znaczenia pozostają postanowienia regulaminu Sejmu, do których odsyła ustawodawca, odnośnie do wymogów, jakie winien spełniać projekt ustawy, oraz trybu i zasad udziału w pracach Parlamentu przedstawicieli projektodawców.


Podobnych, szczegółowych regulacji dotyczących powszechnej inicjatywy uchwałodawczej nie ma jednak ani w Konstytucji, ani w samorządowych ustawach ustrojowych. Upodmiotowienie wspólnot samorządowych sprawiło, że ich mieszkańcy uzyskali realną możliwość podejmowania rozstrzygnięć w głosowaniu (wybory, referendum) lub za pośrednictwem organów danej jednostki samorządu terytorialnego (vide art. 11 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 5 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa). Korporacje samorządowe, uczestnicząc w sprawowaniu władzy publicznej, korzystają z chronionej prawem samodzielności, w ramach której i w granicach ustaw wykonują zadania publiczne. Jednym z tak rozumianych aspektów samodzielności jest uprawnienie wspólnot samorządowych do decydowania o swoim ustroju (art. 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 2 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa).


Przejawem działalności uchwałodawczej samorządu terytorialnego (jedynym, na który zwraca uwagę ustrojodawca) jest możliwość stanowienia - na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - aktów powszechnie obowiązującego prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Jak wcześniej zasygnalizowano, podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach przynależnych wspólnotom przypisane zostało mieszkańcom, jako pierwotnemu i podstawowemu podmiotowi władzy. Mieszkańcy danej jednostki samorządu terytorialnego dysponują więc realną możliwością decydowania (w referendum) o sprawach publicznych na równi z organami gmin, powiatów oraz samorządu województwa. Należy przy tym zauważyć, że o ile w powiecie oraz województwie samorządowym oba organy, stanowiący i wykonawczy, ze względu na swą kolegialność, podejmują uchwały, o tyle w gminach, gdzie kolegialny zarząd zastąpiono monokratycznym organem wykonawczym (wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta), wybieranym w wyborach powszechnych, na gruncie ustaw ustrojowych możliwość podejmowania uchwał posiada rada gminy. Uchwały jako efekt działania organów jednostek samorządu terytorialnego stanowią pośredni wyraz woli ich mieszkańców.


Samorządowe ustawy ustrojowe w przedmiocie działalności uchwałodawczej organów jednostek samorządu terytorialnego nie wskazują expressis verbis mieszkańcow jako podmiotów uprawnionych do przedkładania projektów uchwał. Jak wcześniej wspomniano, korporacje samorządowe w ramach przyznanej im samodzielności posiadają prawo do kształtowania swego ustroju, co znajduje wyraz w statucie danej jednostki samorządu terytorialnego. Doniosłość statutu wynika również faktu, iż jest on aktem prawa miejscowego, który określa także organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów podstawowych jednostek zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Sposób regulacji ustawowej, a także charakter aktu prawnego - którym jest statut - sprawia, iż kwestie związane z działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego stanowić będą jego integralną część.

Zauważyć jednak należy, iż rozstrzyganie kwestii, w zakresie których przysługuje samorządowi samodzielność, pozostaje jego wyłączną domeną. W związku z powyższym ewentualnych uregulowań obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej należałoby poszukiwać w regulacjach statutowych, w zakresie których właściwymi pozostają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Komentatorzy ustawy o samorządzie gminnym wskazują, że ewentualne przyznanie mieszkańcom gminy i ich organizacjom praw inicjatywy uchwałodawczej zależy od uznania rady gminy uchwalającej statut (W. Kisiel, w: ˝Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym˝, P. Chmielnicki (red.); Warszawa 2004, s. 43 i nast.). Wydaje się więc, że sprawa uregulowania kwestii powszechnej inicjatywy uchwałodawczej została pozostawiona w głównej mierze legislaturze samorządowej, która, w zależności od uwarunkowań lokalnych, tradycji czy też postulatów mieszkańców, ma możliwość samodzielnego uregulowania tych kwestii w akcie prawa miejscowego.

Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Jerzy Mazurek

   Warszawa, dnia 13 czerwca 2005 r.